La "carte Trump" d'Israël dans le débat sur la Cisjordanie

La pierre angulaire des revendications territoriales d'Israël repose sur un principe de droit international bien établi mais souvent négligé : l'uti possidetis juris. Cette doctrine, constamment appliquée dans des affaires allant de l'Amérique latine aux États post-soviétiques, stipule que les nouveaux pays héritent des frontières de la dernière unité administrative de niveau supérieur qui les a précédés. Dans le cas d'Israël, il s'agit du mandat britannique pour la Palestine, établi par la Société des Nations en 1922.

Lorsque l'Empire ottoman s'est effondré après la Première Guerre mondiale, la Société des Nations a créé divers mandats pour superviser la transition des anciens territoires ottomans vers un statut d'État indépendant. Le mandat pour la Palestine reconnaissait explicitement « le lien historique du peuple juif avec la Palestine » et appelait à « l'établissement du foyer national juif ». Les frontières obligatoires englobaient ce qui est aujourd'hui Israël, la Cisjordanie et Gaza.

L'importance du système des mandats ne peut être considérée comme une simple histoire coloniale. L'existence même de la Jordanie et ses frontières découlent de l'article 25 du mandat palestinien, qui autorisait la Grande-Bretagne à créer la Transjordanie. Si l'on remet en question la légitimité du mandat pour Israël, on doit logiquement remettre en question la légitimité de la Jordanie, ce qu'aucun acteur international sérieux ne fait.

Le plan de partage des Nations unies de 1947, souvent cité comme définissant les frontières d'Israël, n'était qu'une recommandation non contraignante. L'Assemblée générale des Nations unies n'a pas le pouvoir de créer des États ou de déterminer des frontières. Comme le fait remarquer Eugene Kontorovich, de la Scalia Law School de l'université George Mason, « si vous lisez la résolution, elle est formulée comme une recommandation à la Grande-Bretagne... et la Grande-Bretagne a estimé que la recommandation était très lourde ».

Lorsqu'Israël a déclaré son indépendance en 1948, il a hérité des frontières du mandat en vertu de l'uti possidetis juris. L'occupation ultérieure de la Cisjordanie par la Jordanie (1948-1967) n'a pas conféré de souveraineté - un fait reconnu par la communauté internationale, puisque seuls la Grande-Bretagne et le Pakistan ont reconnu la tentative d'annexion du territoire par la Jordanie.

Le principe selon lequel la conquête militaire ne peut conférer la souveraineté est valable dans les deux sens. Si la conquête de la Jordanie en 1948 n'a pas pu modifier légalement le statut du territoire, la reprise de la région par Israël en 1967 ne peut pas non plus être considérée comme une « occupation » d'un territoire étranger. Un pays ne peut pas occuper légalement un territoire sur lequel il a des droits souverains.

Faites le parallèle avec la Crimée. La communauté internationale maintient la souveraineté de l'Ukraine sur la Crimée malgré l'occupation russe, car la Crimée faisait partie de la République socialiste soviétique d'Ukraine lors de la dissolution de l'URSS. Le fait que la plupart des habitants de la Crimée préfèrent le régime russe n'est pas juridiquement pertinent. De même, les arguments démographiques concernant la majorité palestinienne en Cisjordanie ne l'emportent pas sur les droits souverains hérités d'Israël.

Cette interprétation est étayée par la résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité des Nations unies, qui omet soigneusement le mot « tous » lorsqu'elle demande le retrait d'Israël « des territoires occupés lors du récent conflit ». Comme l'a expliqué plus tard Lord Caradon, le principal rédacteur de la résolution, cette omission était délibérée, car on ne s'attendait pas à ce qu'Israël revienne aux lignes d'avant 1967.

Le traité de paix israélo-jordanien de 1994 complique encore le récit de l'« occupation ». Même l'influent mémorandum Hansell de 1978 du département d'État américain, qui jugeait les colonies israéliennes illégales, reconnaissait qu'un traité de paix avec la Jordanie mettrait fin à toute occupation. Pourtant, après qu'Israël et la Jordanie ont fait la paix, cette mise en garde cruciale a été commodément oubliée par les théoriciens de l'occupation.

Rien de tout cela ne signifie qu'Israël doive gouverner en permanence tous les territoires qu'il revendique souverainement. Les États peuvent céder volontairement des territoires par la négociation, comme Israël l'a fait avec la péninsule du Sinaï dans le cadre du traité de paix avec l'Égypte. Mais cela est fondamentalement différent de l'obligation légale de se retirer en tant que puissance occupante.

Cette flexibilité administrative ne diminue pas les revendications de souveraineté sous-jacentes, tout comme la décision d'un pays d'accorder l'autonomie à certaines régions n'annule pas ses droits souverains. La question de savoir comment gouverner au mieux ces territoires - que ce soit par une administration israélienne directe, une participation continue de l'Autorité palestinienne ou un nouvel arrangement - est en fin de compte une question politique plutôt que juridique.

Les accords d'Oslo de 1993 ont créé un régime administratif complexe, l'Autorité palestinienne exerçant un contrôle civil dans les zones A et B de la Cisjordanie. Toutefois, il s'agissait d'une délégation volontaire de l'autorité administrative par Israël, et non d'une reconnaissance de la souveraineté palestinienne. L'AP perçoit ses propres impôts, gère ses propres écoles et maintient la sécurité intérieure dans la zone A, mais la souveraineté ultime reste entre les mains d'Israël.

Ce cadre explique pourquoi les propositions visant à ce qu'Israël « annexe » des parties de la Cisjordanie sont juridiquement mal conçues. Comme l'affirme Kontorovich, « vous ne pouvez pas annexer un territoire sur lequel vous avez déjà des revendications souveraines ». Lorsqu'Israël applique son droit civil aux colonies, il exerce des droits souverains existants et n'acquiert pas de nouveaux territoires.

Les mesures de sécurité prises par Israël en Cisjordanie - points de contrôle, barrières de sécurité, opérations militaires - sont des exercices de légitime défense au titre de l'article 51 de la Charte des Nations unies. Tout État souverain a le droit de protéger ses citoyens du terrorisme. Le fait qu'Israël délègue l'administration civile à l'Autorité palestinienne dans certaines régions ne remet pas en cause ce droit fondamental.

Les critiques peuvent objecter que cette analyse juridique ne tient pas compte des aspirations palestiniennes à la création d'un État. Mais le droit international établit une distinction entre les revendications fondées sur l'autodétermination et les droits souverains établis. Le désir d'indépendance des Palestiniens, aussi légitime soit-il, ne l'emporte pas automatiquement sur les droits souverains hérités d'Israël en vertu de l'uti possidetis juris.

En outre, la souveraineté d'Israël n'exclut pas la création éventuelle d'un État palestinien par la négociation. Mais un tel résultat doit être obtenu par un accord mutuel, et non imposé en déclarant qu'Israël est une « puissance occupante » sur un territoire sur lequel il a des revendications souveraines légitimes.

Le statu quo juridique suggère qu'Israël n'a pas besoin d'« annexer » la Cisjordanie, car on ne peut annexer un territoire sur lequel on a déjà des prétentions souveraines. Cependant, Israël a choisi de maintenir des dispositions administratives différentes selon les régions : le droit israélien intégral à Jérusalem-Est, l'administration militaire dans certaines parties de la Cisjordanie et le contrôle civil de l'Autorité palestinienne dans d'autres.

La réalité juridique peut mettre mal à l'aise ceux qui cherchent à faire pression sur Israël en l'accusant d'« occupation illégale ». Mais l'honnêteté intellectuelle exige de reconnaître que la présence d'Israël en Cisjordanie repose sur des bases juridiques plus solides qu'on ne le pense généralement. Comme dans le cas du Haut-Karabakh, de Chypre du Nord et du Sahara occidental, la réduction de conflits territoriaux complexes à des récits simplistes d'« occupation » obscurcit souvent plus qu'elle n'éclaire.

Cela ne dispense pas Israël de son obligation de traiter les résidents palestiniens avec humanité et de rechercher une solution pacifique au conflit. Mais cela signifie que les solutions doivent être recherchées par la négociation entre les parties ayant des revendications concurrentes, et non en appliquant de manière erronée le droit de l'occupation à un territoire sur lequel Israël détient une souveraineté légitime en vertu de principes bien établis du droit international.